Por Diego Pando

Como presidente de la AAEAP, una organización de la sociedad civil con más de 20 años de existencia, celebro la idea de definir una estrategia nacional de integridad que apunte desde una mirada integral, preventiva, flexible y situada a la transversalización de la transparencia y la integridad en la gestión pública como un eje central para el fortalecimiento de las capacidades estatales, en un contexto que como bien sabemos requiere más que nunca de este tipo de iniciativas para fortalecer la confianza de los/as ciudadanos/as con las instituciones del Estado.

“Quien define, decide” suele ser una premisa básica para la elaboración y el análisis de políticas públicas y por eso destaco especialmente esta mirada integral, preventiva, flexible y situada de la estrategia nacional de integridad como un criterio fundamental para el diseño de políticas públicas que puedan atender la complejidad del fenómeno de la corrupción y que tengan impacto en el acceso y ejercicio de derechos y en última instancia en la construcción de sociedades más justas e igualitarias.
Y también quiero destacar especialmente esta muestra de compromiso de las autoridades de ANSES, Banco Nación, INTI y el Ministerio de Seguridad por darle un lugar prioritario en sus agendas a una gestión con perspectiva de transparencia e integridad.
Dicho esto, me gustaría plantear brevemente dos desafíos que me parecen relevantes para ser tenidos en cuenta pensando en los próximos pasos.

El primero es el desafío de la implementación, una especie de patito feo de la política pública en el sentido de que usualmente se presta mucha atención a las cuestiones relativas al diseño de intervenciones y poca atención a las vicisitudes propias de la implementación. La causa de esta poca atención a la implementación suele estar en el predominio de una mirada mecanicista de que la implementación consiste en la mera “aplicación” de un diseño de políticas, previamente elaborado, negociado y acordado. Desde este punto de vista, los problemas que se manifiestan en la puesta en marcha de una política responderán a dos situaciones: a) los ejecutores no “ajustan” su labor a lo establecido en el diseño; o b) en el diseño no se han previsto situaciones, factores o procesos que deberán tenerse en cuenta en el rediseño. Si observamos ambas explicaciones concentran la atención en el diseño como el momento decisivo. En el primer caso se sugiere “ajustar” el desempeño a las pautas del diseño y en el segundo se propone “volver atrás” y realizar un nuevo esfuerzo de diseño.

Como dice un colega amigo, el diseño es la etapa de los arquitectos e ingenieros y la implementación es la etapa de los plomeros, electricistas, gasistas matriculados, carpinteros, personas que tienen que lidiar con las rutinas y la cotidianeidad de la gestión. Es decir, son dos etapas, por supuesto, relacionadas pero cada una con características propias. La implementación quizás no tenga el brillo de los anuncios de la formulación de iniciativas pero es donde las cosas pasan.

Parafraseando a Pressman y Wildavsky (1973), muchas veces no se puede apreciar lo difícil que es hacer que acontezca lo ordinario. La implementación supone necesariamente la interacción estratégica entre actores que muchas veces no participaron del diseño y que tienen distintos valores, visiones e intereses que no necesariamente coinciden con los que diseñaron la iniciativa.
Pongo simplemente un ejemplo: la iniciativa de la capacitación, en la cual coinciden los 4 organismos (es la única coincidencia, lo cual muestra la importancia del tema). Me parece importante preguntarnos ¿Quiénes van a estar a cargo de la capacitación? ¿La idea es que la capacitación a- sea presencial aprovechando que estamos volviendo a la normalidad; b- sea virtual aprovechando lo aprendido en este año y medio de pandemia y teniendo en cuenta que los 4 organismos tienen presencia en todo el territorio nacional y que trasladarse para una capacitación presencial tiene un costo alto (no solo en términos de dinero sino también de tiempo); o sea híbrida, tratando de aprovechar las ventajas de lo presencial y lo virtual al mismo tiempo y la disponibilidad de los participantes pero sin dejar de reconocer que lo híbrido suele ser muchas veces una salida elegante desde lo discursivo pero que es extremadamente complejo que requiere desarrollar por parte de los capacitadores nuevas competencias (y lo digo con el conocimiento (y sufrimiento) de causa de estar dando clases en simultáneo desde hace dos meses para 20 personas en el aula y 20 personas en Zoom, que es como jugar dos partidos al mismo tiempo)? ¿Cómo se van a contemplar los intereses y expectativas de los participantes de la capacitación? Pregunto esto porque suele ser algo común no contemplar los intereses y expectativas de los participantes al momento de la capacitación, no contemplar las culturas organizacionales en las cuales están inmersos, no contemplar los contextos, es decir, suele ser un error no contemplar a la capacitación como lo que es: un proceso social complejo que tiene como principal desafío que los participantes adquieran conocimientos, habilidades y actitudes que puedan llevar a la práctica para mejorar (en este caso) la transparencia e integridad de sus organismos o iniciar nuevas conversaciones porque no toda capacitación es para la acción sino que a veces es justamente para sensibilizar y empezar a instalar temas en las agendas de las áreas o de los organismos.

Como dice Bardach (1977), otro autor clásico de la implementación, “es bastante difícil diseñar políticas públicas y programas que se vean bien en el papel. Es aún más difícil formularlas en palabras y frases que suenen bien a los oídos de los políticos que tienen la responsabilidad de la conducción de los organismos. Pero resulta atrozmente difícil implementarlas de manera que complazcan a alguien, incluso a los supuestos beneficiarios”.

El segundo desafío es el del monitoreo y la evaluación. Yo siempre cuando explico estos temas en el grado les pregunto a mis estudiantes: ¿Ustedes estudiarían lo mismo para una materia que evalúa que para otra que no evalúa? Más allá de un primer silencio y de algún atisbo de respuesta elegante del estilo “profe, para nosotros son muy importantes todas las materias porque bla bla bla”, lo cierto es que la respuesta es no. Como también es no la respuesta cuando pregunto si estudiarían lo mismo para una materia que califica aprobado/desaprobado que para otra que califica de 1 a 10. Y la respuesta es no porque son diferentes formas de distinguir el esfuerzo. Seguramente se habrán dado cuenta a dónde quiero ir. La evaluación genera incentivos para mejorar el comportamiento de las personas así como en políticas públicas la evaluación genera incentivos para mejorar el funcionamiento de las iniciativas.

El monitoreo y la evaluación son ejercicios imprescindibles para generar datos y a partir de esos datos generar información para gestionar en base a la evidencia acerca de, por ejemplo, hasta qué punto los objetivos se han logrado, qué resultados inesperados se han conseguido, qué estamos haciendo bien, qué estamos haciendo mal o qué cambios se necesitan para asegurar el éxito de los proyectos.

Muchas veces la ausencia de monitoreo y evaluación lleva a mayores inversiones insistiendo en esquemas erráticos. Sin monitoreo y evaluación, es muy difícil mejorar, dado que no se generan suficientes datos o no se produce la suficiente información que sirva para (re) orientar y valorar las decisiones vinculadas al diseño, la gestión y el futuro de las iniciativas. Asimismo, además de ser un instrumento técnico, el monitoreo y la evaluación cumplen una función política de ofrecer un mecanismo de justificación de las decisiones y de rendición de cuentas de los organismos ante los ciudadanos.
En esta línea destaco la elaboración de indicadores presentes en las iniciativas, pilares básicos para el monitoreo y la evaluación, y destaco, también, la apertura de los datos que está prevista en la estrategia nacional de integridad. Esto me parece particularmente relevante si tenemos en cuenta que raras veces los problemas públicos tienen una solución definitiva y que contar con datos es clave para una gestión basada en la evidencia.

Y por supuesto cuando hablamos de evaluación pensamos en producto, resultado e impacto (con la complejidad que esto último significa). Siguiendo con el tema capacitación que hablábamos antes, es necesario distinguir entre:

  • Producto: x cantidad de cursos de capacitación a funcionarios sobre gestión de la transparencia e integridad).
  • Resultado: cambios en los beneficiarios del programa a partir de ese producto (por ejemplo, cómo mejoran las competencias de los funcionarios en gestión de la transparencia e integridad a partir de esos cursos).
  • Impacto: efectos o consecuencias observables de los resultados obtenidos (por ejemplo, cómo mejora el clima laboral como consecuencia del fortalecimiento de las competencias de los funcionarios en gestión de la transparencia e integridad).

Monitorear y evaluar es costoso pero la experiencia demuestra que más costoso termina siendo no monitorear ni evaluar, por lo tanto me parece que este es un segundo desafío a tener en cuenta.

Acá dejo agradeciendo una vez más la invitación, felicitando a la Oficina Anticorrupción y la Subsecretaría de Fortalecimiento Institucional en sus roles de directores de orquesta de la estrategia nacional de integridad, felicitando a los 45 organismos involucrados en esta estrategia por su compromiso con la transparencia e integridad (en particular a ANSES, Banco Nación, INTI y Ministerio de Seguridad) y desde ya quedando a disposición para apoyar y colaborar en todo lo que sea necesario.

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