Oscar Oszlak: “Este Gobierno no achicó el Estado, hay una superestructura política mucho más densa”
El politólogo e investigador superior del Conicet reflexiona en Infobae sobre las problemáticas del Estado argentino: tamaño, ineficiencia e incapacidad de planificar a futuro.
El acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, con sus requisitos de reducción del gasto público, y la palabra “ajuste” han puesto una vez más en el centro de la escena la cuestión del tamaño del Estado: qué, cuál, cuánto Estado “es necesario”. Por eso, para pensar el tema en profundidad, es imprescindible escuchar a quienes han dedicado la mayor parte de su vida académica a estudiar el Estado.
“El gobierno de Macri no achicó el tamaño del Estado. Lo que pasa es que aumentó el aparato del Estado: el número de ministerios, de secretarios, subsecretarios, coordinadores. Es decir, hay una superestructura política mucho más densa”, afirma en diálogo con Infobae el politólogo Oscar Oszlak.
Para Oszlak, el problema no es que sobra gente, sino determinar qué gente sobra y qué gente falta, y por lo tanto planificar hacia el futuro qué clase de aparato institucional, y de dotación de personal, es realmente necesaria.
Oscar Oszlak es doctor en Ciencia Política y en Economía, Investigador Superior del Conicet, fundador del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), autor de “La formación del Estado argentino” y del recientemente reeditado “Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano”, entre muchas otras publicaciones. No solo ha abordado el Estado como objeto de estudio académico: durante la presidencia de Raúl Alfonsín fue su asesor y subsecretario de Investigación y Reforma Administrativa.
“Cuando Alfonsín se fue -recuerda-, el gobierno tenía 900.000 funcionarios públicos. Menem lo bajó a 320.000”. Oszlak, entonces, derriba otro mito: para él, el tamaño del Estado “no coincide con un determinado partido político, ni con una determinada concepción política, porque fue un gobierno peronista el que achicó el aparato del Estado como nunca lo había hecho ningún otro gobierno en el mundo. Lo cual no significa que haya bajado el gasto público, porque el gasto público global, con el de las provincias, aumentó”.
—Con la reciente decisión del Gobierno de acudir al Fondo Monetario Internacional, ¿hasta qué punto se socava la autonomía y la soberanía estatal?
—Por supuesto que afecta la soberanía y la autonomía estatal en la medida en que estos organismos supranacionales, cuando vienen con auxilio financiero, siempre imponen algún tipo de condiciones. La historia del Fondo es una historia ya antigua: ha tenido una triste experiencia internacional, y su vinculación con Argentina no ha sido nada feliz. De manera que se recurre como tabla de salvación, de última instancia, frente a una situación de déficit en las finanzas públicas en la que el Gobierno habrá entendido que no tiene otra manera de resolverla. De todos modos, el país tiene una restricción en su capacidad de decisión autónoma que por supuesto no se limita al Fondo Monetario. El país forma parte de una red internacional muy importante. Un ejemplo: el Pacto de San José de Costa Rica. Incluso un fallo de la Corte Suprema de Justicia puede ser revertido por una corte internacional. Argentina entra en convenios, en pactos, en acuerdos que siempre son una fuente de restricción de la autonomía decisoria de parte del gobierno.
—Y si miramos en qué estado está el Estado hoy, ¿cómo evaluás el modo en que se está enfrentando esta crisis económica, quizá también política, y la eficacia del ajuste como método?
—Es una pregunta con muchas aristas. Una tiene que ver con el Estado que tenemos, el estado del Estado, que por supuesto es un producto histórico. Ese Estado tiene una serie de capas geológicas que se fueron construyendo a lo largo del tiempo. Hoy en día se pueden encontrar resabios del aparato del Estado que se remontan a tres, cuatro o cinco gobiernos atrás. De manera que cuando hablamos del Estado hablamos de la maquinaria del Estado, hablamos de las Instituciones con las cuales los gobiernos gobiernan. En ese sentido, no hay una burocracia de base cero. Hereda lo que hereda. ¿Y qué es lo que hereda? Este Gobierno heredó un Estado cuyo presupuesto público, en un 70%, estaba compuesto por transferencias, por ejemplo. Un Estado que, en el gobierno anterior, había aumentado su dotación en casi 250.000 personas. Entonces eso plantea la pregunta: ¿cuánto Estado es necesario?
—¿Y cuánto Estado es necesario?
—Hay un partido de derecha alemán que dice que hace falta tanto más Estado como sea necesario y tanto menos Estado como sea posible. Una fórmula que, por supuesto, nos deja en una absoluta indeterminación: ¿cuánto más Estado es necesario y cuánto menos Estado es posible? Yo fui subsecretario de Reforma Administrativa durante el gobierno de Alfonsín, que cuando se fue lo conformaban 900.000 funcionarios públicos (en parte, herencia de sucesivos gobiernos del pasado). Menem lo bajó a 320.000: no hubo un país en el mundo que haya achicado el aparato del estado en esa medida. Claro, le transfirió responsabilidades a las provincias, descentralizó la educación, la salud, se creó en ese entonces el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires -y por lo tanto se fueron 100.000 empleados públicos allí-, se privatizaron todas las empresas públicas, se descentralizó y por lo tanto se eliminaron todos los organismos reguladores que había anteriormente.
Por supuesto, esa es una concepción posible de qué Estado es necesario. Hay otras concepciones que consideran que la intervención del Estado sí es necesaria. Pero eso, evidentemente, no coincide con un determinado partido político, ni con una determinada concepción política, porque fue un gobierno peronista el que achicó el aparato del estado nacional de ese modo, a una tercera parte. Lo cual no significa que haya bajado el gasto público, porque el gasto público global, con el de las provincias, aumentó.
—Aún ajustando en el Estado…
—Aún reduciendo el aparato del Estado nacional, se amplificó todo el aparato del estado provincial y municipal, por ejemplo. Y eso es lo que seguimos teniendo hoy en día, con una proporción de empleo público respecto del empleo total, en mi opinión, muy elevada. Y sobre todo, con una falta de planificación de los recursos humanos. Yo he insistido mucho en este tema: es necesario determinar en cada área de gobierno cuánta gente realmente hace falta.
—Porque se habló mucho de achicar ministerios, de un ministro coordinador en Economía. ¿Qué significa eso? ¿Cuánto sirve hacer algo así?
—Este Gobierno no achicó el tamaño del Estado. Subió el número de ministerios, por ejemplo. La cantidad de empleados públicos que había en el momento en que asumió el gobierno de Macri prácticamente no se modificó. Lo que pasa es que aumentó el aparato, sobre todo la superestructura del Estado: aumentó el número de ministerios, el número de secretarios, de subsecretarios, de coordinadores, etcétera. Es decir, hay una superestructura política mucho más densa, y entonces de pronto salen medidas de retiro voluntarios, jubilaciones anticipadas…
—O despidos, directamente…
—O despidos, sí, contra las cuales yo realmente me he opuesto siempre. Doy un ejemplo: si la Orquesta Sinfónica Nacional despide a un oboísta, tiene la opción de contratar a otro -lo cual no tendría demasiado sentido- o dejar de tocar obras con oboe. Entonces, quiero decir: se trata de determinar no solamente qué cantidad de gente hace falta, sino qué tipo de perfil de personal hace falta.
—¿Y cuán cerca está hoy el Gobierno de hacer eso? Intuyo que ningún gobierno tampoco planificó mucho.
—Absolutamente ninguno. El problema es que hay que establecer un mecanismo permanente de planificación de recursos humanos. Esto significa, por ejemplo, entre otras cosas, saber cuántos se van a jubilar en los próximos dos o tres años, en qué clase de cargos. Y hay un segundo problema, al que yo he llamado, muchos años atrás -cuando hacía un diagnóstico de la administración pública uruguaya-, “Síndrome sobra-falta”: hay mucho sobrante de personal, generalmente de baja calificación (ordenanzas, por ejemplo), y una falta de empleados que tengan alta calificación en materia de planificación, de control de gestión, de manejo de sistemas de información. Entonces, el problema no es que sobra gente, sino determinar qué gente sobra y qué gente falta, y por lo tanto planificar hacia el futuro qué clase de aparato institucional, y de dotación de personal, es realmente necesaria.
—¿Es posible que esto se solucione en Argentina, mirando el Estado poroso que hemos tenido, en el que los cargos públicos, por lo general, se entregaron más según intereses partidarios que según el nivel técnico que podían tener?
—En Uruguay y en Chile, por ejemplo, nadie entra al sector público si no es por concurso. En Argentina prácticamente no existen. El gobierno anterior tampoco los hizo. La gran mayoría de los cargos directivos, en este momento, están ocupados por personal que no ha concursado y que está al frente de manera transitoria, sin un cargo definitivo. Creo que el concurso es un mecanismo fundamental, no solo para ingresar sino también para ascender en la carrera. Claro, hay que estar preparados para eso: el concurso requiere jurados y mecanismos institucionales permanentes. Y eso no solamente cuesta plata, sino que hay que organizarlo. Lo que se llama el “back office”: la organización interna del estado, para gestionar, es fundamental. Porque la gestión pública, en general, es de tres tiempos: es una gestión no solamente del presente, del día a día, sino una gestión del futuro y del pasado. En la Argentina tendemos a tomar decisiones imprevistas, improvisadas, con escasísima información y, por lo tanto, con poco conocimiento.
—Eso pasa hoy y ha pasado en el pasado. Se toman decisiones improvisadas. En el gobierno anterior, un día había “Milanesas para Todos”, o “Heladeras para Todos”, y se lanzaba un programa, por ejemplo, sin ver cuáles eran las cadenas de comercialización, de distribución, dónde se iban a ubicar, cuánto costaban. En fin. A alguien se le ocurre la idea y entonces lanza el proyecto. Hay que planificar, hay que programar, por un lado, mirando el futuro, y hay que hacer seguimiento, control, evaluación, mirando el pasado.
—¿Y cómo se sale de la pura improvisación?
—Esa improvisación tiene mucho que ver también con los cambios de orientación política que ha habido en la Argentina. No hemos tenido lo que en Argentina llamamos políticas de Estado. Una política de Estado es una orientación política que se mantiene más allá del término de un gobierno. En Chile o en Uruguay hay una continuidad de políticas que van más allá de que sea Colorado o del Frente, o incluso un gobierno militar como el de Pinochet, cuya orientación fue seguida luego por los gobiernos de la Conciliación y por el gobierno actual de Piñera: hay un cierto consenso social acerca de hacia dónde hay que ir.
Acá tenemos presentismo, es decir, improvisación, y por lo tanto no se conocen los efectos secundarios de las medidas. Por otro lado hay un problema de coordinación. La mayoría de las cuestiones de las que se ocupa el estado tienen que estar coordinadas, no solo de manera horizontal sino también vertical. Por ejemplo, la pobreza. La pobreza no es un problema solo del Ministerio de Desarrollo Social: involucra un montón de ministerios, que tienen que coordinarse para atacar un problema que no corta a través de las áreas funcionales ministeriales, sino que atraviesa todas esas áreas ministeriales. Entonces, no hay coordinación horizontal.
—¿Cómo evaluás la coordinación y la gestión en este Gobierno?
—Finalmente el gobierno tuvo que tomar la decisión de designar un ministro, Dujovne, como ministro coordinador, cuando en realidad hay un Lopetegui. No sé hasta qué punto eso funciona. Está siempre por supuesto el modelo de un Ministro de Economía superministro y está el modelo de Coordinación. Yo he trabajado en varios países y he asesorado a gobiernos, y en todas partes el problema de coordinación es muy serio, porque el que es más débil en la relación de coordinación generalmente sabe que el más fuerte va a terminar prevaleciendo en la relación, y entonces prefiere trabajar sacándose una foto 4×4, por así decirlo, y no participando de la foto colectiva.
—¿Y en cuánto a la corrupción y a la rendición de cuentas?
—El problema de la rendición de cuentas es también notorio. Hemos creado, uno tras otro, mecanismos de todo tipo: contralorías, auditorías generales, el Defensor del Pueblo, Oficinas Anticorrupción, UIUF, AFI, de todas las siglas, y la rendición de cuentas no mejoró. Entre 2010 y 2015, los índices de control de corrupción en la Argentina bajaron de 40 a 31 sobre 100. Uruguay tiene 89; Chile, 88; Costa Rica, 75; todos los países del Caribe tienen en promedio alrededor de 60. Lo que pasa, me parece, es un problema cultural. Hay una falta de lo que yo llamo “respondibilidad”.
—Yo creo que no es un problema de exigencias de rendición de cuentas, sino un problema de no haber incorporado a la conciencia el valor de la rendición de cuentas. Vamos a seguir creando instituciones que exigen la rendición de cuentas, pero resulta que si previamente no logramos que cada funcionario público llegue a convencerse de que es un agente de la ciudadanía, y que tiene que rendirle cuentas, y que tiene que incorporar ese valor de manera natural, no creo que la rendición de cuentas mejore.
—¿Cuán cerca creés que estemos por alcanzar algo así en Argentina?
—Yo creo que hace falta un esfuerzo muchísimo más intenso, porque el cambio cultural no depende de cada individuo. Cada individuo en realidad se mira en un espejo más grande, que es el espejo del Estado. Y el Estado no devuelve una imagen que justamente tienda a crear ese tipo de valores, y sobre todo no lo exige: no hay penalidad, no hay exigencia, es todo lo mismo. Entonces, no es un problema de que nos miremos al espejo para decirnos “Somos responsables, tenemos que cambiar”. Hace falta una acción sistemática, porque los cambios culturales son todos a muy largo plazo.
En una actividad organizada en conjunto por la Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública y la Maestría en Gestión Pública y Desarrollo Gubernamental de la Universidad de Buenos Aires, Carlés Ramió reflexionó en un ejercicio de prospectiva sobre cómo puede ser la Administración Pública en el largo plazo.