Estudios recientes sobre la burocracia y las burocracias del estado nacional

Dra. Elsa Beatriz Pereyra

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Cuando en el marco del Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública realizado en 2018 organizamos una mesa redonda denominada “Estudiar la burocracia nacional: Problemas, perspectivas y enfoques”, dimos comienzo a un espacio de discusión e intercambio sobre una cuestión que, no obstante, las continuas referencias e invocaciones permanecía en gran medida escasamente abordada –al menos en la opinión de quienes promovimos la iniciativa-. 

En esa convocatoria planteábamos que el estado había recuperado centralidad como objeto de estudio debido a las transformaciones experimentadas desde fines del siglo pasado, y que el interés se había venido concentrando en el análisis de las políticas públicas o las modificaciones más agregadas en términos de reforma y modernización de la gestión, relegando a un segundo plano a la burocracia. En consecuencia, sabemos muy poco sobre sus particulares configuraciones y los modos en que incide en el desarrollo tanto de las reformas como de las políticas públicas anteriormente aludidas.

Esa preocupación nos impulsó a organizar un espacio para reunir los aportes de algunas líneas de trabajo que, con diversos enfoques y grados de avance, colocan en el centro de su análisis a la burocracia nacional teniendo en cuenta tanto los aspectos organizacionales como relacionales, las trayectorias y saberes involucrados, así como las dinámicas de cambio y continuidad que caracterizan a esta categoría de actores estatales.

En esa mesa de 2018 nos sentamos a valorar y discutir avances de diversos proyectos de investigación. Algunxs convocadoxs enviaron sus aportes y no pudieron participar por diversas razones… Pero lo cierto es que, tanto por esto último como por el acotado espacio de tiempo disponible en el marco del congreso, los participantes advertimos la pertinencia de -e interés por- continuar los intercambios. Ello dio lugar a la organización, en mayo de 2019, de un workshop convocado por el proyecto de investigación dirigido por Fernando Isuani “Capacidades de la burocracia del estado nacional para la formulación e implementación de políticas públicas en sectores estratégicos” y el flamante Centro de Estudios Sociopolíticos organizado dentro del IDAES de la UNSAM.

La virtualidad que la pandemia trajo obligadamente a nuestras vidas favoreció un tercer encuentro en septiembre de 2020, en el que pudieron participar investigadores que por esa razón vieron allanadas las dificultades propias de la presencialidad. Por último, y aun cuando no estamos ante la presencia de un espacio formalmente institucionalizado y se barajó la posibilidad de un cuarto encuentro en el corriente año, algunxs de los participantes convinimos en realizar una nueva convocatoria en el año 2022, a la espera de la maduración de las investigaciones en marcha, y la eventual sumatoria de nuevos aportes y referentes.

Este sucinto racconto constituye el marco apropiado para una breve caracterización de los aportes y referentes que se sumaron para avanzar en el conocimiento de la burocracia nacional.

Inspectores laborales, altos cuadros gerenciales del área ambiental, funcionarixs y técnicxs y empleados del área de ciencia y tecnología, diplomáticxs y militares en tanto cuerpos especializados, trabajadores de la ANSES, equipos de la AFIP, organismos de regulación del transporte, trabajadores territoriales “para-estatales” en la gestión del bienestar, constituyeron algunos de los colectivos y organismos del estado que fueron objeto de exploración en relación a los modos de construcción del sentido de justicia y lo público, el desarrollo de capacidades frente a cuestiones novedosas en la agenda, la relación con la política y lo político, la relación entre espiritualidad y política, la participación en la definición de las políticas públicas. Los abordajes clásicos de carácter político-institucional dentro del campo de los estudios sobre estado y administración pública y el registro etnográfico desde la sociología, la sociología política y la sociohistoria resultaron los caminos transitados y propuestos para interrogar a esos colectivos e intentar explicarlos. Desde estas variadas aproximaciones, la voz y los testimonios de lxs protagonistas –lxs trabajadores públicxs- cobran centralidad.

Resulta difícil sintetizar los diversos aspectos analizados, así como reproducir la intensidad de los intercambios que la discusión de estos avances y trabajos deparó. Así como fue posible comprobar que el genérico “burocracia” se diluye a medida que se analizan las especificidades de los colectivos –ligadas con las políticas públicas gestionadas y las clientelas con ellas vinculadas-, también pudieron reconocerse ciertos rasgos compartidos en lo concerniente a prácticas y concepciones.

No es posible afirmar que esas discusiones e intercambios hayan sido coronados por conclusiones acerca de la(s) burocracia(s), y el status del concepto en tanto categoría analítica. Por el contrario, no son más que la muestra de la necesidad de continuar enriqueciendo el conocimiento sobre ella(s) por medio de la evidencia empírica y la reflexión teórica que la misma suscita.

Resta cerrar esta reseña con la referencia a los participantes en estas actividades y los trabajos que antes, durante y después de ellas fueron produciéndose. Algunxs de ellos son conocidxs por el mundo de la AAEAP porque son socixs. Otrxs porque son referencia en sus respectivos campos de investigación. Todxs, en fin, reunidxs en torno a preocupaciones e intereses que seguramente también serán compartidos por lxs miembros de la AAEAP. Los links a los trabajos invitan, en todo caso, a conocer las propuestas analíticas

Luisina Perelmiter (CONICET, UNSAM) es conocida por su libro Burocracia plebeya, editado por la UNSAM. Sus trabajos sobre la burocracia de la calle continuaron avanzando incorporando el mundo de los inspectores laborales y sus prácticas cotidianas. Y junto con Pilar Arcidiácono (CONICET, UBA) redefinió su agenda de investigación para explorar las transformaciones en las prácticas de trabajadores de diversas pertenencias institucionales en el marco de la pandemia (aquí y aquí). Esa experiencia llevó a ambas investigadoras a plantear un proyecto de investigación centrado en el análisis de la burocracia de la ANSES. Tal como ellas mismas lo señalan: “el proyecto contempla una reconstrucción de la historia institucional del organismo, de los perfiles de sus burocracias medias y de conducción, de su micropolítica interna y su vida organizacional, y de la experiencia específica de lo estatal que se construye en sus mostradores y ventanillas presenciales y virtuales”. También participan en un proyecto PISAC-COVID-19 dirigido por Mariana Heredia, titulado “El sostén público a la supervivencia de hogares y unidades económicas en la urgencia. Iniciativas, mediaciones y alcances de la asistencia en perspectiva comparada”.

Federico Lorenc Valcarce (CESP-UNMDP, CONICET) y Facundo Solanas (IIGG/UBA/CONICET-UNMDP) exploraron trayectorias, tradiciones y participación en la definición de las políticas públicas de dos cuerpos, diplomáticos y militares, que constituyen las burocracias especializadas de mayor desarrollo en la experiencia nacional. Ambos participan, además, de un proyecto –el primero como director y el segundo como integrante del grupo responsable- titulado “Estado, actores sociopolíticos y políticas públicas: una comparación sectorial de la acción gubernamental en seis ámbitos de intervención pública”. Financiado por la I+D+i, el proyecto se propone abordar la relación entre actores sociales, elencos políticos y burocráticos, y dinámicas institucionales en el funcionamiento de las áreas de la defensa, la política exterior, la seguridad, la justicia, la política económica y la política social.

En este mismo proyecto el grupo responsable es completado por Luis Donatello (CEIL-CONICET, UBA) y Carla Zibecchi (CONICET, CIEA UNTREF), al tiempo que Vilma Paura y Guido Giorgi forman parte, entre otrxs, del grupo colaborador. Por su parte, Carla Zibecchi y Vilma Paura dirigen un proyecto de investigación financiado por la UNTREF, titulado “El estado en acción desde el centro y desde sus márgenes. Actores, dispositivos estatales y mediaciones”, que se propone “estudiar las estructuras burocráticas (agencias, organismos que detentan autoridad social, funciones y recursos), seguir a los actores (sus relaciones y prácticas cotidianas) y analizar las políticas públicas (programas y otros dispositivos de intervención social) como una forma de reconstruir y analizar a la acción estatal”, centrando el análisis en áreas ligadas con las cuestiones de la pobreza, mujer/género y cuidados.

Estos cruces y colaboraciones hablan de los intereses compartidos que se ponen de manifiesto en la producción que fue discutida en el marco de los encuentros realizados (como puede apreciarse en algunos de los trabajos aquí y aquí). 

Gabriel Vommaro (CONICET, UNSAM), bien conocido por su análisis del PRO y el mundo de las derechas en la experiencia nacional, es también un referente en los estudios sobre clientelismo político, y en relación con los temas y problemas que nos ocupan, compartió dos trabajos (aquí y aquí) que dan cuenta de la necesidad, por parte de los agentes y referentes territoriales que buscan “resolver problemas” en línea con el bienestar de los sectores populares, de incorporar rutinas y prácticas burocráticas, convirtiéndose de esa manera en agentes “para-estatales”.

Jorge Depetris (AFIP, docente de posgrado en FLACSO, UNLP, UNL y Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco), viene trabajando sobre las capacidades de la burocracia de la AFIP para afrontar los desafíos de los delitos complejos (aquí y aquí). Julián Bertranou (UNSAM), por su parte, trabaja sobre las políticas y el sector del transporte en general son bien conocidos, en particular la Comisión Nacional de Regulación del Transporte. Ambos sumaron contribuciones al libro de próxima aparición cuyo título es Estudios sobre Capacidades Burocráticas, y cuya edición está cargo de la UNGS. En este libro se recogen los resultados de investigaciones cuyos avances fueron compartidos en los diversos encuentros reseñados aquí, además de un capítulo destinado al análisis de la experiencia de concursos, a cargo de Leticia Patrucci, Eduardo Salas y Fernando Isuani. Por cierto, una vez que se halle disponible, se brindará información por esta vía.

Como es posible desprender de esta breve reseña, hay mucha tela para cortar y seguir discutiendo en torno de la(s) burocracia(s). Y, lo que es más importante, para avanzar en su conocimiento y comprensión.